全國人大常委會法工委相關負責人權威解讀農村集體經濟組織法

6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過農村集體經濟組織法。該法自2025年5月1日起施行。

集體所有制經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村集體經濟組織是社會主義公有制經濟在農村的重要實現形式。但不少地方的農村集體經濟組織，存在着組織機構不健全、運行機制不完善、監督和管理制度不落實等問題，以致沒能發揮出其應有的作用。

“制定農村集體經濟組織法，是貫徹黨中央決策部署，健全相應的法律制度，爲促進農村集體經濟發展壯大奠定良好法治基礎的重大舉措。”全國人大常委會法工委民法室副主任馬正平說。

——體現四方面重要意義

“制定農村集體經濟組織法，有利於以立法的方式促進憲法實施，鞏固農村集體產權制度改革的成果，促進新型農村集體經濟高質量發展，對於鞏固完善社會主義基本經濟制度和農村基本經營制度，對於維護好廣大農民羣衆根本利益、實現共同富裕等具有重要意義。”馬正平指出，此次農村集體經濟組織法具有四方面重要意義：

一是制定農村集體經濟組織法有利於鞏固社會主義公有制、鞏固和完善社會主義基本經濟制度和完善農村基本經營制度。農村集體經濟組織依照憲法的規定，實行家庭承包經營爲基礎、統分結合的雙層經營體制，是維護農村土地集體所有、落實農村基本經營制度的重要組織保障。制定農村集體經濟組織法，在堅持家庭承包經營基礎性地位、調動廣大農民積極性的同時，強調要充分發揮好農村集體經濟組織的功能作用，爲進一步鞏固農村土地集體所有制、鞏固和完善農村基本經營制度提供法治保障。

二是制定農村集體經濟組織法有利於維護廣大農民羣衆根本利益、實現共同富裕。實現好、維護好、發展好廣大農民羣衆的根本利益是“三農”工作的出發點和落腳點。打贏脫貧攻堅戰，農村集體經濟組織在基層黨組織領導下發揮了重要作用。在新時代實現共同富裕，最艱鉅的任務是如何更快地提高廣大農民的富裕程度，這同樣離不開農村集體經濟組織。制定農村集體經濟組織法，明晰農村集體經濟組織成員的權利義務和成員確認規則，規範農村集體財產的經營管理和收益分配製度，依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益，有利於推動構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，形成既體現集體組織優越性又調動農民個體積極性的農村集體經濟運行新機制，有利於讓廣大農民分享改革發展成果，促進農民共同富裕。

三是制定農村集體經濟組織法有利於爲健全農村治理體系、鞏固黨在農村的執政基礎提供支撐和保障。農村集體經濟組織是參與鄉村治理的重要主體。隨着城鎮化推進和集體經濟發展壯大，農民對公共服務和公益事業的需求會不斷增加，在當前公共財政還難以全面覆蓋農村的情況下，農村集體經濟是支持農村公共事務和公益事業發展的有益補充。通過立法，促進新型農村集體經濟發展，爲農村社會事業發展提供支持。同時，從法律制度上規範農村集體經濟組織運行管理，健全其法人治理結構，確保農村集體經濟組織成員的知情權、參與權、表達權、監督權，有利於防止集體經濟組織內部被少數人控制和外部資本侵佔的現象，有利於妥善處理各種利益關係和社會矛盾，爲推進城鄉協調發展，健全鄉村治理體系，鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

四是制定農村集體經濟組織法對憲法實施具有重要意義。我國憲法規定，農村集體經濟組織實行以家庭承包經營爲基礎、統分結合的雙層經營體制；集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權；集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題；國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展。民法典明確農村集體經濟組織是特別法人。農村集體經濟組織法貫徹憲法關於農村集體經濟組織的規定、原則和精神，突出體現農村集體經濟組織作爲我國社會主義基本經濟制度重要主體的屬性特徵，合理規範農村集體經濟組織的運行管理，促進憲法實施。同時，農村集體經濟組織法也具體落實了民法典關於農村集體經濟組織是特別法人的規定，有利於民法典的貫徹落實。

——包含七大主要內容

農村集體經濟組織法共八章，依次爲總則、成員、組織登記、組織機構、財產經營管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責任、附則，共六十七條。主要內容如下：

一是明確了農村集體經濟組織的法律地位、組織原則、職能職責、特別法人地位、監管部門等。

二是吸收農村集體產權制度改革成果，參考司法實踐和地方立法，明確了農村集體經濟組織成員的定義、確認、退出及喪失規則，同時規定了農村集體經濟組織成員的權利義務。

三是規定了農村集體經濟組織的登記、合併、分立等事項。

四是規範了農村集體經濟組織的組織機構。明確了農村集體經濟組織成員大會、成員代表大會和理事會、監事會的組成、職權、議事規則和決策程序等，從法律制度上健全農村集體經濟組織內部治理機制，保障農村集體經濟組織運行順暢，實現民主管理、民主決策。

五是規定了農村集體經濟組織的財產經營管理和收益分配製度。明確了集體財產的主要範圍，根據相關法律規定和農村集體產權制度改革實踐經驗，確定了對集體資源性財產、經營性財產、非經營性財產分別依法進行管理的原則，確定了集體收益分配的原則和順序，明確集體經營性財產的收益權可以量化到成員，作爲參與集體收益分配的基本依據，還對農村集體經濟組織發展新型農村集體經濟的途徑，建立財務會計、財務公開、財務報告制度及審計監督等作了規定。

六是規定了扶持措施。從財政、稅收、金融、土地、人才支持等方面，對扶持農村集體經濟組織的政策措施作了原則規定。

七是明確了爭議解決機制和法律責任。規定了農村集體經濟組織內部爭議的解決途徑，明確了成員撤銷訴訟制度，建立了成員代位訴訟制度，規定了相關違法行爲的法律責任。

——亮點：規範成員確認等成員身份權益保護問題

農村集體經濟組織的成員確認等成員身份權益保護問題是農村集體經濟組織法立法過程中的重點問題，受到廣泛關注。

經認真研究，反覆修改完善，農村集體經濟組織法從多個方面對上述問題作了系統性規定，以保障農村集體經濟組織成員身份方面的合法權益。

對此，馬正平作了具體介紹：

一是，明確了成員定義和成員確認規則。

該法對成員定義作出科學、合理的界定，並明確農村集體經濟組織依據成員定義的規定確認農村集體經濟組織成員，避免因較爲寬泛、彈性的規定可能導致成員確認的條件不夠清楚明確；明確因成員生育而增加的人員，農村集體經濟組織應當確認爲農村集體經濟組織成員，因成員結婚、收養或者因政策性移民而增加的人員，農村集體經濟組織一般應當確認爲農村集體經濟組織成員；明確規定，確認農村集體經濟組織成員不得違反本法和其他法律法規的規定；授權省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會可以根據農村集體經濟組織法，結合本行政區域實際情況，對農村集體經濟組織的成員確認作出具體規定。

二是，完善了對成員確認的監督和救濟措施。

突出加強農村基層黨組織的領導。明確成員的確認等需由成員大會審議決定的重要事項，應當先經鄉鎮黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論；

加強政府監管。規定農村集體經濟組織成員名冊和農村集體經濟組織章程應當報鄉鎮人民政府、街道辦事處和縣級人民政府農業農村主管部門備案。農村集體經濟組織章程或者農村集體經濟組織成員大會、成員代表大會所作的決定違反本法或者其他法律法規規定的，由鄉鎮人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農業農村主管部門責令限期改正。同時還明確地方人民政府及其有關部門未依法履行相應監管職責的，由上級人民政府責令限期改正；情節嚴重的，依法追究相關責任人員的法律責任；

規定完善的權利救濟途徑。明確對確認農村集體經濟組織成員身份有異議的，當事人可以請求鄉鎮人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農業農村主管部門調解解決；不願調解或者調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院提起訴訟。

三是，明確本法施行前農村集體經濟組織開展農村集體產權制度改革時已經被確認的成員，本法施行後不需要重新確認，以利於此前未被依法確認爲成員的當事人依據本法進行維權。

——亮點：對婦女權益保護問題作了專門規定

值得關注的是，農村集體經濟組織法還對婦女權益保護問題作了專門規定。

“這些規定有利於婦女在面臨成員確認及成員身份喪失等問題時依法進行維權。”馬正平說。

一是明確婦女享有與男子平等的權利，不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶、戶無男性等爲由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。二是與婦女權益保障法相銜接，規定了檢察公益訴訟制度，明確確認農村集體經濟組織成員身份時侵害婦女合法權益，導致社會公共利益受損的，檢察機關可以發出檢察建議或者依法提起公益訴訟。此外，農村集體經濟組織法的其他一些規則也有利於保護婦女的成員身份權益。例如，農村集體經濟組織法規定，農村集體經濟組織成員不因離婚、喪偶等原因而喪失成員身份。又如，根據農村集體經濟組織法規定，農村集體經濟組織成員結婚，只要是未取得其他農村集體經濟組織成員身份的，原農村集體經濟組織都不得取消其成員身份。

——亮點：對公務員喪失農村集體經濟組織成員身份問題作了規定

成爲事業單位工作人員、國有企業員工或者聘任制公務員是否喪失農村集體經濟組織成員身份？對此，馬正平作了解釋。

“經同有關方面研究認爲，事業單位情況複雜，有的也不是財政全額保障，且事業單位改革目前仍在進行中；國有企業用工形式也較爲多樣。實踐中各地做法也不一樣，有的規定只有公務員喪失成員身份，有的規定公務員和事業單位工作人員都喪失成員身份，還有的規定公務員、事業單位工作人員、國有企業員工都喪失成員身份。”馬正平說，考慮到上述情況，國家立法宜保持適當的包容性，不對事業單位工作人員、國有企業員工喪失成員身份問題在法律上作統一規定，根據農村集體經濟組織法第十七條第一款第五項的授權，可以由地方立法或者農村集體經濟組織章程根據實際情況確定。

此外，根據公務員法的規定，聘任制公務員的聘任合同期限爲一年至五年，與一般公務員存在較大差別，不宜從法律上規定聘任制公務員一概喪失農村集體經濟組織成員身份，因此農村集體經濟組織法對此類公務員作了與一般公務員不同的制度安排，與事業單位工作人員、國有企業員工等人員一樣，是否喪失成員身份，法律不作統一規定，根據農村集體經濟組織法第十七條第一款第五項的授權，可以由地方立法或者農村集體經濟組織章程根據實際情況確定。

——處理立法與農村集體產權制度改革的關係

2016年，中共中央、國務院印發《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，部署從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成農村集體資產清產覈資，力爭用5年左右時間基本完成經營性資產股份合作制改革。截至2021年底，全國農村集體產權制度改革階段性任務基本完成。

“農村集體經濟組織法立法的一個重要考慮即是認真總結農村集體產權制度改革的實踐經驗，將其以法律形式固定下來。”據馬正平介紹，農村集體經濟組織法關於成員確認的規則、集體財產的經營管理和收益分配規則等重要內容，均體現了對農村集體產權制度改革成果的確認和鞏固。此外，爲了做好法律實施前後的銜接，農村集體經濟組織法在“附則”部分還專門明確了兩個問題：一是明確本法施行後，之前已按國家規定登記的農村集體經濟組織及其名稱在法人登記證書有效期內繼續有效；二是明確本法施行前農村集體經濟組織開展農村集體產權制度改革時已經被確認的成員，本法施行後不需要重新確認。

“總體來說，農村集體經濟組織法對有共識的實踐經驗進行了提煉和確認，進一步鞏固了農村集體產權制度改革的成果，對於目前還看不清、拿不準、尚未達成共識的做法，將留待實踐進一步探索。”馬正平說。